地方政府债务探讨：我们还有多少举债空间？
和鑫投资/徐斌
前言
在今年三月份第十二届全国人民代表大会第五次会议上，财政部进行了《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，就中央和地方2016年预算收支情况，以及2017年中央和地方收入和支出做了详细的表述。
报告中提到，2016年末全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内。2016年地方一般公共预算收入总量为152637.14亿元，地方一般公共预算支出160437.14亿元，收支总量相抵，地方财政赤字7800亿元；地方政府性基金相关收入为47550.66亿元（其中地方政府发行专项债券筹集收入4000亿元），地方政府性基金相关支出43961.66亿元。
即在2016年，我国地方政府新增一般债务7800亿元，主要是通过发行一般债券来筹集资金；新增专项债务4000亿元，通过发行专项债券来筹集资金。2016年地方政府累计新增债务1.18万亿元。2016年末，全国地方政府债务余额15.32万亿元。
2016年我国地方政府预算收支回顾
为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，我国于2014年发布了《中华人民共和国预算法（2014年修正）》，即新预算法。新预算法规定了全国预算由中央预算和地方预算组成，其中预算主要包括四大类，分别为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中重点提出可以通过发行地方政府债券的方式举借债务，并列入本级预算调整方案，即地方政府要进行自发自还。
根据新预算法，中央和地方政府预算收支列为四大类，地方政府债务主要由一般债务和专项债务组成，其中一般公共预算项财政赤字导致的债务列为一般债务，政府性基金预算项发行专项债券筹集的收入列为专项债务。根据《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，2016年我国政府预算收支情况如下：
2016年预算收支情况
1.一般公共预算
全国一般公共预算收入总量为166823.16亿元。全国一般公共预算支出总量为188623.16亿元。收支总量相抵，赤字21800亿元，与预算持平。
中央一般公共预算收入总量为73672.37亿元，中央一般公共预算支出总量为87672.37亿元。收支总量相抵，中央财政赤字14000亿元，与预算持平。
2016年末，中央财政国债余额120066.75亿元，控制在年度预算限额125908.35亿元以内。
地方一般公共预算收入总量为152637.14亿元，地方一般公共预算支出为160437.14亿元。收支总量相抵，地方财政赤字7800亿元，与预算持平。
2.政府性基金预算
全国政府性基金相关收入总量为50868.46亿元，全国政府性基金相关支出46851.52亿元，增长11.7%。
中央政府性基金收入总量为4435.51亿元，中央政府性基金支出3999.98亿元。
地方政府性基金相关收入为47550.66亿元（其中地方政府发行专项债券筹集收入4000亿元）。地方政府性基金相关支出43961.66亿元。
3.国有资本经营预算
全国国有资本经营预算收入2601.84亿元，增长2%。全国国有资本经营预算支出2171.46亿元，增长18.2%。
中央国有资本预算收入总量为1824.64亿元，中央国有资本经营预算支出1450.61亿元。
地方国有资本经营预算收入总量为1685.2亿元。地方国有资本经营预算支出1234.38亿元，增长48.5%。
4.社会保险基金预算
全国社会保险基金收入48272.53亿元，增长4.1%。全国社会保险基金支出43918.94亿元，增长12.3%。
根据2016年预算收支情况，地方政府在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的收支情况如下表所示：
新预算法下我国地方政府债务余额受到严格限制
新预算法实施后，政府支出都要受到当年度预算草案的严格约束，并且预算草案专门针对地方政府债务余额进行了严格的限额约束。
新预算法实施以来地方政府每年度债务余额限额
数据来源：财政部
在严格的预算限额管理制度下，地方政府的债务余额得到了控制，实际地方政府债务余额都未超出当年度制定的预算限额。
2014年-2016年地方政府债务余额实际数
数据来源：财政部
注：1、2016年地方政府债务余额153164.01亿包括了往年的非政府债券类的存量债务，后续统计还有可能进行调整
2、2016年地方政府债务发行额中有155.32亿元是中央转贷地方的国际金融组织和外国政府贷款，实际2016年地方政府发行债券总量为60458.4亿元
我国地方政府仍然有约5.06万亿元存量债务需要置换
《中华人民共和国预算法（2014年修正）》的颁布，一个重要目的就是要规范地方政府的债务，同时根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）》，在2014年底对地方政府融资平台的债务进行统计汇总，认定为地方政府债务或地方政府或有债务，通过发行地方政府债券来进行置换。而对于2015年及以后新增的地方政府债务，全部通过发行地方政府一般债券和专项债券来进行资金筹集。而地方政府融资平台的债务从2015年及以后，在法律上就与地方政府债务彻底隔离开了。
我国从2015年开始置换存量债务，根据中国债券信息网的数据，2015年全年发行地方政府债38350.62亿元，其中置换地方政府存量债务32350.62亿元，地方政府新增债务6000亿元。2016年全年发行地方政府债60458.4亿元，其中置换地方存量债务48658.4亿元，地方政府新增债务11800亿元。
数据来源：中国债券信息网
之所以要进行地方政府存量债务置换，是由于之前地方政府的债务主要分布在融资平台公司等企事业单位，难于统计和管理，并且大多以银行贷款等非政府债券形式存在，相比于政府债券，这些存量债务利率高，利息兑付压力大，通过置换成低利率的政府债券，可以显著降低地方政府的利息兑付压力。根据财政部《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》中内容，2016年继续发行地方政府债券置换存量债务4.9万亿元，全年降低利息成本约4000亿元。
新预算法实施后，2015年新增6000亿元地方政府债务，以及2016年新增11800亿元都是通过发行地方政府一般债券和专项债券来进行融资。因此，以非政府债券形式存在的地方政府存量债务，主要是截止到2014年底统计的地方政府融资平台的以银行贷款等形式存在的非政府债券债务。
根据财政部的数据，2015年末未进行置换的地方政府债务余额经调整后总计为99309.07亿元，其中2016年置换了48658.4亿元，因此截至到2016年底，未进行置换的地方政府债务余额总计为50650.67亿元。而根据2015年3.2万亿元、2016年4.9万亿元的地方政府存量债务置换规模，考虑到今年债券一级市场发行利率较去年走高，影响到地方政府债券的发行速度，剩余的约5.1万亿地方政府存量债务余额或在2018年年底之前可以全部置换完毕。
2016年我国地方政府债务率80.5%，仍然偏高
根据财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问有关表述，截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
数据来源：财政部，国家统计局
注：1、地方政府综合财力包括项目较多，此处的地方政府综合财力统计口径为地方政府一般公共预算收入总量+国有土地使用权出让收入所得
2、地方政府债务率=地方政府债务余额/地方政府综合财力*100%
3、政府债务率=政府债务总计/GDP*100%
2016年我国政府负债率为36.72%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。但是我国地方政府债务率明显偏高，2014年甚至达到了90%以上，2016年仍然有80.57%的水平。
2017年我国地方政府综合财力或可以达到20万亿元的水平
地方政府综合财力包括项目较多，这里我们的统计口径为地方政府一般公共预算收入总量+国有土地使用权出让收入所得。
从地方政府一般公共预算收入总量来看，2014-2016年地方政府财政收入稳步上升，但是增长幅度在逐步降低，2014-2015年增长17754.6亿元，2015-2016年增长7418.36亿元，随着我国GDP增速的缓慢下降，预计2016-2017年增长4700亿元左右，2017年地方政府一般公共预算收入总量预计为16万亿元。
而2014-2016国有土地使用权出让收入波动较大，主要是由于我国房地产市场2015年下半年开始走强，并在2016年全面爆发，使得2016年国有土地使用权出让收入较2015年大幅增加，但是在2017年房地产政策全面收紧的情况下，预计2017年国有土地使用权出让收入所得大约为4万亿元，加上地方政府一般公共预算收入总量16万亿元，两项共计20万亿元。
我国地方政府举债空间仍然较大，但利息支付增长较快
根据《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，2017年末地方政府债务余额限额188174.3亿元，2017年地方政府新增限额1.63万亿元。而2016年末我国地方政府债务余额为153164.01，如果考虑到2017年政府预算草案的限额要求，我国地方政府举债空间为35010.29亿元，即大约3.5万亿的举债空间。如果不考虑政府预算草案的限额要求，按地方政府债务率100%的上限来计算，地方政府理论上举债空间为46835.99亿元，即大约4.68万亿的举债空间。
这当然并不是故事的全部，我们知道，政府债务规模越庞大，将来进行利息支付的压力也就越大，而这会严重压缩将来政府的举债空间。当前我国经济增速仍处于中高速增长，这一问题可能还不太明显，但是如果地方政府债务率长期居高不下，维持在80%甚至90%以上，一旦地方政府综合财力下降，马上就有可能突破100%的地方政府债务上限，面临债务违约。
现实情况就是，根据《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》，2016年一般公共预算支出中，全国口径下（中央和地方）债务付息支出4991亿元，较2015年大幅增长40.6%。而根据财政部国库司的数据，2017年政府债务付息的支出情况更加严峻。
2017年全国口径下一般公共预算支出中债务付息支出情况
数据来源：财政部国库司
2018年我国地方政府新增债务中预计有1/3用来支付利息
由于2015年进行了3.2万亿地方政府存量债务置换，导致2016年一般公共预算支出中全国口径下债务付息支出4991亿元，较2015年大幅增长了40.6%；而2016年又进行了4.9万亿的地方政府存量债务置换，根据2017年前5个月债务付息的增速情况，预计2017年全年债务付息支出同比增速可能会超过50%，即使按照50%的增速计算，2017年全年一般公共预算支出中，全国口径下债务付息支出也会达到7486.5亿元。而根据我们之前的测算，地方政府债务中仍然有约5.07万亿元的存量债务没有进行置换，如果将这些剩余存量债务全部置换完成，加上继续扩大的政府财政赤字规模，预计到2018年底，全国口径下一般公共预算支出中债务付息支出可能还要增加约40%左右，即达到10481.1亿元左右，约1.05万亿元。
等到地方政府将全部存量债务置换完成之后（预计最晚2018年底可以置换完成），在2018年，政府一般公共预算下债务付息预计会达到1.05万亿元。由于地方政府债券发行利率高于相应期限的国债利率，且地方政府债务总额高于国债总额，则1.05万亿元的利息支付预计超过60%是由地方政府来承担的，即大约6300亿元。而2017年地方政府新增债务限额为16300亿元，根据往年情况，预计2018年地方政府新增债务限额为2万亿元左右，由此得到的（债务付息/新增债务）为31.5%，即2018年地方政府新增债务中，有将近1/3的金额用来支付利息。如果考虑到我国目前仍处于利率底部区域，地方政府新发债券利率较低，将来一旦利率上行（这是大概率事件），那地方政府的债务负担会更加沉重，而这会严重制约地方政府未来的发债空间。